慈善学人 | 施从美、帅凯:社区基金会在中国的“在地化”过程中到底由谁来监管？
-编者按-
2016年9月1日，《中华人民共和国慈善法》正式得以实施。这部法律一经出台即受到广泛关注，被学者赞誉为“内容全面、框架合理、有时代气息和现实意义”并将“开启民间与政府共同为社会筑底的时代”（金锦萍语）。然而毋庸讳言，《慈善法》虽然构建了我国慈善行业的整体制度框架，但不管在法律文本构建方面，还是在法律具体落实方面，均存在诸多不足和缺憾。
鉴于此，本期以“慈善法和慈善组织”为主要议题，根据8月28日在上海外国语大学举办的“公益慈善产学研合作小型研讨会（第四期）”上相关领域的研究者和实务界人士的发言集合而成，以期为相关决策和实务提供些许启示和借鉴。本次研讨会受到北京三一公益基金会的大力支持，在此一并致谢。
——本期主持人 俞祖成
上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授
博士生导师
公共管理系执行主任
作者简介
苏州大学政治与公共管理学院
导 言
毋庸置疑，社区基金会已然成为近年来众多城市发展进程中的关注热点。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》正式印发，社区基金会被写进中央文件。可以预见，未来我国社区基金会数量将会持续增长。但是，社区基金会在中国的“在地化”，还有很长的一段路等待探索。纵观全球社区基金会发展经验，如何确保社区基金会庞大的资金体量得到有效监管以及如何保障本土资源被科学合理利用等问题将伴随其自身的发展壮大而日益凸显。因此，本文将重点阐述我国引入“社区基金会”概念后正在面临的监管难题，试图寻找“社区基金会到底该由谁来监管”这一问题的答案。
社区基金会的缘起
何为社区基金会？社区基金会围绕社区慈善平台搭建、提升社区居民生活质量、领导社区发展，既根植于社区，同时也服务于社区，是一种致力于改善当地特定地区人民生活的公共筹款慈善机构[1]。1914年，美国银行家协会信托公司分会主席弗雷德雷克·戈夫（Frederick Harris Goff）建立了全球第一家社区基金会——克利夫兰社区基金会（The Cleveland CommunityFoundation），并随之向芝加哥、波士顿和纽约等地扩散。
随后的一百多年内，社区基金会在全球各地萌生并得到发展。20世纪80年代，社区基金会在欧洲“遍地开花”。直至1991年，日本第一家社区基金会——大阪社区基金会（The Osaka Community Foundation）成立，社区基金会才开始从欧美向亚洲扩展。
图1全球社区基金会分布
美国“Community Foundation Alas（社区基金会地图集）”曾收集全球六大洲74个国家社区基金会数据并形成数据库。据其官网显示，1914年至2016年间，全球共诞生社区基金会1869家，其中，北美共计1033家，欧洲地区669家，亚洲62家，大洋洲、非洲和南美洲则分别为56、32及11家（见图1）。这些社区基金会涵盖了教育、儿童、社会服务、健康和文化艺术等诸多服务领域[2]。以美国为代表的西方发达国家占据了社区基金会发展版图的半壁江山，不仅对社区基金会的探索和发展最早，对社区基金会的研究也起步较早，研究成果颇丰。
以美国学界为例，其对于社区基金会的研究不仅涵盖了对社区基金会本身的研究，如自身规模、使命愿景、关注领域等，许多国外学者业已开始对涵盖社区基金会与社区发展、社区参与、社会治理网络等问题在内的社区基金会和社区间关系展开研究。学者们甚至已经将目光聚焦于社区基金会的监管问题上，开始探讨互联网技术在改善非营利组织问责制和透明度方面的相关性等[3]。反观国内目前的研究现状，不仅起步较晚，对于我国社区基金会研究文献也很少，主要集中在社区基金会建立意义探讨和发展对策研究两个方面[4]。
对社区基金会监管的几点思考
进入21世纪后，作为基层社区治理的创新实践，社区基金会在国内开始受到关注。2008年，我国第一家社区基金会——桃源居公益事业发展基金会成立。2014年3月，深圳市出台《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》，首次从政府政策层面为社区基金会这一新兴事物给予指导和支持。
作为保障社区发展的资金“大熔炉”，社区基金会吸纳了本土大量资金。此外，基于各地政府部门的大力推动，社区基金会尤其是具有公募资格的社区基金会往往能够动员辖区范围内大量的人力、物力、财力资源。需要注意的是，庞大的资金量以及资源吸附能力虽然能助推基层社区发展，但同时也容易产生腐败、监管缺位、组织信任危机等问题。为了及时规避这些问题与风险，社区基金会的有效监管变得越来越紧迫。
自2008年中国首家社区基金会成立以来，社区基金会已经成为国内基层治理与社区公益慈善事业发展的新趋势。作为一股新生力量，除了公益慈善领域的专家学者及业内人士，人们不仅对它的认识和定位尚不清晰，在实践过程中，资助型社区基金会和服务性社区基金会界限模糊，而且对社区基金会的监管亦没有引起重视，针对不同性质的社区基金会的监管体系尚未得到较好的建立健全。为此，有关社区基金会的学术研究势必会为国内社区基金会的长足发展提供积极的借鉴意义。
回应性监管：破解社区基金会监管困境的设想
回应性监管理论(Responsive Regulation)最早于1992年由美国和澳大利亚的两位学者伊恩.艾尔斯(Ian Ayres)和约翰.布雷斯维特(John Braithwaite)在其出版的《回应性监管:超越放松监管的争论》中提出[5]。
回应性监管的核心在于“回应”，即要对监管对象采取差别性待遇，其本质在于批判倡导无差别待遇、依靠惩罚及大量法律约束强制执行的传统政府监管方式,强调不应过度墨守陈规、一味惩罚，而应增加监管的“回应性”。这一理论所主张的“回应性”主要体现在要仔细辨别被监管者的动机形态，视被监管者的具体情况给予差别性待遇并选择有针对性的策略及手段，进而产生对被监管者的激励作用。
图2 社区基金会监管的理论分析框架
回应性监管理论为社区基金会的监管行动策略研究提供了政府监管、行业及组织监管以及第三方监管三个不同分析维度（见图2）。根据回应性监管视角，政府以外的企业、行业协会、非政府组织等都可以成为监管方，监管手段和策略也可以灵活多变。监管权的分配原则应该是以发挥社会公众、第三方机构等非政府主体的自我监管能力为首选，根据“智慧监管”和“结点治理”等理念，政府再对“自我监管”进行监督。从回应性监管理论在国内的应用研究来看，已经有许多学者对该理论本土化运用的可能性进行了论证，同时业已展开针对该理论在具体行政事务及管理实践中如何应用的探究。
例如，杨炳霖提出可以利用回应性监管理论作为基础构建我国监管治理体系建设的理论新范式的可能性[6]。刘鹏等基于法社会学视角，剖析回应性监管理论在西方监管实践中取得的成效并探究我国改革现有监管格局改善回应性监管的适用性的可能[7]。周延东则融合英、美、日监管实践并运用回应性监管理论试图构建适应我国现代物流安全体系的监管模型[8]。
此外，值得注意的是，2014年6月，国务院颁布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确提出要构建权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局的总体目标。可见，回应性监管理论所提供的监管新视角恰好与当前国家简政放权政策将监管权部分让渡给非政府主体，让社会各界享有对社区基金会这一行业进行监管的权利的新趋势相契合。
在这一政策指导下，我国社区基金会监管实践也可以通过改革现有监管格局、逐步提升监管力度，逐步完善西方回应性监管理论在国内监管实践中的适用性问题。因此，运用回应性监管理论分析我国社区基金会监管体系的建立健全具有一定的理论可能与现实可行性。
结 语
社区基金会是我国社会组织领域的一个新生事物, 从企业倡导到政府主导, 再到社区居民自发行动,社区基金会呈现出不同的发展模式和行动策略。笔者通过调研发现，社区基金会监管体系的确立直接关系到其未来可持续发展，但值得注意的是，作为一种新兴的组织形式，无论是实践层面还是理论研究层面，国内社区基金会监管体系如何建立健全尚未引起普遍关注。
笔者在前人研究基础上聚焦于国内社区基金会监管问题，以回应性监管理论为分析基础提出了一些治理对策。但是，需要阐明的是，回应性监管理论起源于西方资本主义制度国家。虽然在欧美国家得到了普遍应用，但是在现行中国政治经济生态下，其适用性仍值得商榷，这也是本研究的局限所在。
因此，在借鉴国外治理经验的情况下，笔者选择性地将其运用于社区基金会监管之上，旨在为国内社区基金会的有效监管提供一些可行对策，在提升社区基金会可持续发展能力和社会公信力等方面补短板、下工夫，让中国特色的社区基金会在营造共享社区、创新社会治理、推动社会发展等方面充分发挥作用。
参考文献：
[1]https://www.cof.org/foundation-type/community-foundations-taxonomy.
[2]http://communityfoundationatlas.org/facts/.
[3]原珂,许亚敏,刘凤.英美社区基金会的发展及其启示[J].社会主义研究,2016(06):143-155.
[4]徐家良,刘春帅.资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究——基于上海和深圳个案[J].浙江学刊,2016(01):216-224.
[5]杨炳霖.回应性监管理论述评:精髓与问题[J].中国行政管理,2017(04):131-136.（转引自I. Ayers, J. Braithwaite. Responsive Regulation: Transcending theDeregulation Debate. Oxford: Oxford University Press, 1992.）
[6]杨炳霖.监管治理体系建设理论范式与实施路径研究——回应性监管理论的启示[J].中国行政管理,2014(06):47-54.
[7]刘鹏,王力.回应性监管理论及其本土适用性分析[J].中国人民大学学报,2016,30(01):91-101.
[8]周延东.回应性监管视野下的国际物流安全比较研究[J].经济社会体制比较,2017(02):178-186.